全面主導(dǎo)立法過程  努力發(fā)揮“領(lǐng)跑”作用

全面主導(dǎo)立法過程  努力發(fā)揮“領(lǐng)跑”作用

　　近年來，邯鄲市人大常委會在中共邯鄲市委的領(lǐng)導(dǎo)下，認(rèn)真貫徹黨的十八屆四中全會對立法工作提出的“努力發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用”的新要求，積極探索實(shí)踐，取得了一些成果。

有益的探索

   發(fā)揮人大對立法工作的主導(dǎo)作用，重在加強(qiáng)人大在各環(huán)節(jié)的組織協(xié)調(diào)作用，實(shí)施全程“領(lǐng)跑”。實(shí)踐中，我們通過建立立法聯(lián)席會制度，改變了過去那種政府起草部門、政府法制辦、人大專門委員會和法工委等各管一段的“接力式”工作模式，形成了由上述部門共同組成的“長跑隊”，在不同階段由人大相關(guān)專門委員會或常委會工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)“領(lǐng)跑”，牢牢把握立法工作主動權(quán)，最大限度地抑制執(zhí)法機(jī)關(guān)自身的利益驅(qū)動，克服地方和部門保護(hù)主義。

   （一）加強(qiáng)立項(xiàng)指揮，當(dāng)好“引導(dǎo)員”。法規(guī)項(xiàng)目立什么、如何立、何時立，這種對立法方向、立法重點(diǎn)、立法時機(jī)的把握，是立法的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，也是人大主導(dǎo)立法的第一道關(guān)口。近年來，邯鄲市人大常委會對各方面提出的立法需求通盤考慮、總體設(shè)計、科學(xué)引導(dǎo)、嚴(yán)格立項(xiàng)，努力立良善之法、立管用之法，不斷提高立法的科學(xué)性、及時性、針對性。一是明確價值取向。我們始終把維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好、發(fā)展好人民群眾的根本利益作為立法工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，努力通過制定地方性法規(guī)推動人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)利益問題的解決，讓人民充分享受到立法帶來的制度紅利、法治紅利。近年來，房地產(chǎn)市場能否健康發(fā)展事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定大局，群眾普遍關(guān)心，市委、市政府高度關(guān)注。針對這一情況，我們及時將修訂《邯鄲市房地產(chǎn)交易管理?xiàng)l例》列入今年的立法計劃，力求對房地產(chǎn)交易和管理等行為做出進(jìn)一步規(guī)范，促其健康發(fā)展，維護(hù)好廣大人民群眾的合法權(quán)益。二是突出法制重心。制定立法規(guī)劃時，我們緊貼市委重大部署，對中心項(xiàng)目、急需項(xiàng)目、熱點(diǎn)項(xiàng)目優(yōu)先立法，主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要。邯鄲市作為老工業(yè)城市，長期以來依賴重工業(yè)拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，環(huán)境污染問題已成為制約邯鄲復(fù)興的瓶頸。為此，我們及時調(diào)整規(guī)劃草案，先后制定《邯鄲市節(jié)約能源條例》、《邯鄲市減少污染物排放條例》等8件地方性法規(guī)，對節(jié)約能源、減少污染物排放等行為進(jìn)行規(guī)范，為邯鄲綠色崛起、可持續(xù)發(fā)展提供了良好的法制遵循。三是把握出臺時機(jī)。確定立法項(xiàng)目時，我們堅持問題導(dǎo)向、注重調(diào)查研究、深入了解情況、廣泛聽取意見，妥善處理法律規(guī)范的穩(wěn)定性與變動性、現(xiàn)實(shí)性與前瞻性、原則性與可操作性的關(guān)系，努力使每一項(xiàng)立法都能符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際和要求。今年，市政府提交《邯鄲市流動人口管理?xiàng)l例（草案）》的議案時，恰逢國務(wù)院正在制定《居住證暫行條例》。因?yàn)樯衔环ㄟt遲沒有出臺，我市也暫時擱置，決定待上位法出臺后，再適時啟動立法程序，就上位法某些原則性規(guī)定進(jìn)行細(xì)化、補(bǔ)充，作出針對性規(guī)定。

   （二）把握起草協(xié)調(diào)，當(dāng)好“調(diào)度員”。法規(guī)起草是立法工作的關(guān)鍵步驟，對發(fā)揮人大主導(dǎo)作用有著十分重要的意義。近年來，邯鄲市人大常委會更加注重科學(xué)立法、民主立法，不斷加強(qiáng)對起草工作的調(diào)度，科學(xué)把握立法節(jié)奏，著力推進(jìn)精細(xì)立法，有效提高了立法質(zhì)量。一是引領(lǐng)立法進(jìn)程。市政府有關(guān)部門起草的法規(guī)草案，法工委和專門委員會提前介入，與起草部門及時溝通信息、交換意見，協(xié)調(diào)解決矛盾，指導(dǎo)和督促起草單位按時完成起草任務(wù)。今年，市政府有關(guān)部門對《邯鄲市再生資源回收利用條例（草案）》起草進(jìn)展緩慢，專委會跟蹤了解到有關(guān)機(jī)關(guān)對執(zhí)法主體有不同看法，常委會領(lǐng)導(dǎo)立即召開協(xié)調(diào)會予以明確，加快推進(jìn)了起草進(jìn)程，提高了立法效率。二是創(chuàng)新起草主體。對直接涉及行政部門管理權(quán)，設(shè)置行政許可權(quán)、處罰權(quán)、強(qiáng)制權(quán)等與相對人利益密切相關(guān)的立法項(xiàng)目，對涉及全市綜合性、全局性、基礎(chǔ)性的重要法規(guī)草案，我們實(shí)行專項(xiàng)草案立法起草小組負(fù)責(zé)制。在《邯鄲市婦女權(quán)益保障條例（草案）》起草過程中，市人大常委會主任會議決定由市人大常委會工作機(jī)構(gòu)牽頭，組織、調(diào)度、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)市婦聯(lián)和有關(guān)方面聯(lián)合起草，探索了立法工作者、實(shí)際工作者、專家學(xué)者“三結(jié)合”的法規(guī)起草方式，取得了較好效果。三是選好立法體例。起草法規(guī)時，我們著眼實(shí)效，摒棄片面追求“大而全”的常規(guī)模式，嘗試更為靈活、多樣、適用的體例，堅持“有幾條立幾條、管用幾條制定幾條”，集中力量研究推敲“關(guān)鍵的那么幾條”，增強(qiáng)了法規(guī)的針對性和可執(zhí)行性。剛剛批準(zhǔn)的《邯鄲市新型墻體材料與建筑保溫材料促進(jìn)條例》高度精練，具體條文只有16條，在省人大常委會審議時受到了委員們的普遍贊譽(yù)，順利通過。

   （三）注重審議把關(guān)，當(dāng)好“決策員”。人大在廣泛征詢各方面意見，包括獨(dú)立第三方意見的基礎(chǔ)上，就法規(guī)草案的合法性、合理性、適當(dāng)性進(jìn)行審議、修改，是發(fā)揮人大主導(dǎo)作用的重要舉措。近年來，邯鄲市人大常委會堅持立法原則，充分行使地方立法權(quán)，科學(xué)決策、勇于擔(dān)當(dāng)，努力使法規(guī)立得住、行得通、切實(shí)管用。一是區(qū)分審次重點(diǎn)。為了規(guī)范審議工作，提高審議質(zhì)量，我們制定了《邯鄲市地方立法工作程序細(xì)則》，規(guī)定不同階段審議重點(diǎn)不同，在各審次之間以積極慎重的態(tài)度深入調(diào)研、反復(fù)協(xié)商、充分論證。具體而言，一審階段主要圍繞立法依據(jù)、調(diào)整范圍等方面，重點(diǎn)審議法規(guī)案的必要性、可行性；二審階段主要圍繞規(guī)范內(nèi)容、核心條款等方面，重點(diǎn)審議法規(guī)案的系統(tǒng)性、針對性；三審階段主要圍繞邏輯結(jié)構(gòu)、立法技術(shù)等方面，重點(diǎn)審議法規(guī)的合法性、有效性。對情況復(fù)雜、爭議較大的法規(guī)草案我們還進(jìn)一步增加審次，直到確實(shí)成熟再交付表決。二是守住立法底線。審議法規(guī)案時，我們認(rèn)真把握地方立法的“不抵觸原則”，確保每一部法規(guī)既不與憲法、法律、行政法規(guī)的具體規(guī)定直接抵觸，也不與其所確立的基本原則和法律制度間接抵觸?！逗愂泄?jié)約能源排放條例》進(jìn)行一審時，有的常委會委員提出河北省規(guī)定年綜合耗能五千噸標(biāo)準(zhǔn)煤以上的為重點(diǎn)用能單位，而該條例卻規(guī)定為一千噸以上，擴(kuò)大了上位法規(guī)定的責(zé)任范圍，屬于與上位法相抵觸，我們就對該條例做了相應(yīng)、全面修改。三是修改實(shí)質(zhì)內(nèi)容。我們在審議時堅決不做“橡皮圖章”，無論是專門委員會審議，還是常委會審議，都敢于對重要內(nèi)容進(jìn)行創(chuàng)新修改。《邯鄲市減少污染物排放條例》進(jìn)行審議時，我們既注重治標(biāo)，更注重治本，針對以細(xì)顆粒物（PM2.5）為特征污染物的區(qū)域性大氣環(huán)境等問題，細(xì)化規(guī)范了主要污染物排放的總量控制制度、排污許可證制度、減排臺賬和統(tǒng)計制度、減排預(yù)警制度及減排目標(biāo)責(zé)任制、考核評價、獎勵懲罰制度等，倒逼企業(yè)調(diào)整優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，大力減少污染物排放，取得良好社會效果。

幾點(diǎn)體會

   近年來，我市地方立法工作的探索和實(shí)踐，使我們加深了對人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用的認(rèn)識。

   一要把握好黨委領(lǐng)導(dǎo)與人大主導(dǎo)的關(guān)系。人大在立法中的主導(dǎo)作用，是在黨的領(lǐng)導(dǎo)和支持下的主導(dǎo)作用，越是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，就越能有效地發(fā)揮人大的主導(dǎo)作用，有效地進(jìn)行立法協(xié)調(diào)溝通，有效地推動立法進(jìn)程。如果離開了黨的領(lǐng)導(dǎo)，就會迷失方向，就會寸步難行。因此，一旦遇有重大立法決策事項(xiàng)，特別是意見不一致的重大問題，應(yīng)及時通過常委會黨組向同級黨委請示匯報，請黨委定奪。

   二要把握好法制統(tǒng)一與地方特色的關(guān)系。要發(fā)揮好人大的主導(dǎo)作用，既要維護(hù)法制統(tǒng)一，也要突出地方特色。一方面，要牢牢把握地方立法的“不抵觸原則”，使每一件法規(guī)既不與上位法的具體規(guī)定直接抵觸，也不與所確立的基本原則和法律制度間接抵觸。另一方面，要堅持以問題為導(dǎo)向，加強(qiáng)調(diào)查研究，深入了解地方實(shí)際情況，廣泛聽取各方面意見，努力使每一項(xiàng)立法都能符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際和要求。

   三要把握好法律規(guī)范與其他規(guī)范的關(guān)系。立法要有所為有所不為。一方面，要注重完善立法，使法的基礎(chǔ)作用不斷加強(qiáng)，真正成為“治市之重器”，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展改革提供良好的法制保障。另一方面，也要清醒的認(rèn)識到，法不是萬能的，不能妄圖通過立法解決一切問題，只有那些需要國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的行為規(guī)范，才需要通過立法來解決。那些可以通過道德規(guī)范、宗教規(guī)范、行業(yè)準(zhǔn)則、黨的政策等其他社會規(guī)范解決的問題，立法則沒有必要。