關(guān)于行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的認(rèn)識(shí)和思考

關(guān)于行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的認(rèn)識(shí)和思考

邯鄲市人大常委會(huì)研究室主任  李巖

地方人大及其常委會(huì)的重大事項(xiàng)決定權(quán)，是憲法和法律賦予的重要職權(quán)，是人民代表大會(huì)制度的重要內(nèi)容，是人民當(dāng)家作主、依法管理國家事務(wù)的具體體現(xiàn)，推進(jìn)和規(guī)范有效行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，對(duì)于完善人民代表大會(huì)制度，落實(shí)依法治國方略，實(shí)現(xiàn)地方重大決策科學(xué)化、民主化、法治化具有重大意義。

黨的十八屆三中全會(huì)提出，要“健全人大討論，決定重大事項(xiàng)制度，各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告”，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于健全人大討論、決定重大事項(xiàng)制度，各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告的實(shí)施意見》，今年5月份，河北省委辦公廳也制定印發(fā)了《關(guān)于健全人大討論決定重大事項(xiàng)制度，各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告的實(shí)施辦法》。各級(jí)地方人大正在深入貫徹實(shí)施中辦文件精神，在同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下，明確新思路、部署新舉措，應(yīng)該說人大討論決定重大事項(xiàng)工作面臨前所未有的機(jī)遇。

   一、什么是重大事項(xiàng)決定權(quán)

地方人大及其常委會(huì)的重大事項(xiàng)決定權(quán)，是指地方各級(jí)人大及其常委會(huì)，依照法律法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項(xiàng)作出決議或決定，并依靠國家權(quán)力機(jī)關(guān)強(qiáng)制力，保證貫徹實(shí)施的一項(xiàng)重要職權(quán)。

   之所以明確提出重大事項(xiàng)決定權(quán)是地方各級(jí)人大及其常委會(huì)的重要職權(quán)，是我國國體政體性質(zhì)決定的，一方面，從法理上，憲法明確規(guī)定，國家一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。憲法第一百零四條規(guī)定：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項(xiàng)。” 地方組織法第四十四條第四款規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大及其常委會(huì)“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)”，這是法律明確規(guī)定的地方人大常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的條款。另一方面，基于憲法法律的規(guī)定，地方人大及其常委會(huì)行使決定權(quán)是代表人民，代表國家，是地方國家意志的體現(xiàn)，可見，行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的主體是人大及其常委會(huì)，而不是行政和審判、檢察機(jī)關(guān)，也不是政黨和社會(huì)團(tuán)體。這就是說，重大事項(xiàng)決定權(quán)是人大及其常委會(huì)特有的權(quán)力。因此，這就決定了地方人大及其常委會(huì)的決定權(quán)，是不可讓渡、不可放棄的，必須認(rèn)真行使。

   在重大事項(xiàng)決定權(quán)中，討論與決定二者既有不可分割的聯(lián)系，又有不可混淆的區(qū)別，也就是說，有些重大事項(xiàng)需要決定，有些只需要討論，凡是人大決定的重大事項(xiàng)都需要討論，但所有討論的重大事項(xiàng)，不一定都作出決定，所討論決定的事項(xiàng)必須是重而大的事項(xiàng)，要符合全局性、根本性、長遠(yuǎn)性等重大事項(xiàng)的特征。

“重大事項(xiàng)”是一個(gè)相對(duì)的、動(dòng)態(tài)的概念。一方面，在一定的歷史條件下，重大事項(xiàng)的根本性質(zhì)和特征是確定的。重大事項(xiàng)是事關(guān)“全局性、長遠(yuǎn)性、根本性”的問題。另一方面，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不同時(shí)期，重大事項(xiàng)又有著不同的表現(xiàn)形式，具體到某一事項(xiàng)是否屬于重大事項(xiàng)，其判斷標(biāo)準(zhǔn)又隨著客觀條件的變化而變化。

二、行使重大事項(xiàng)決定權(quán)存在的問題和不足

   黨的十九大報(bào)告在新時(shí)代人大制度建設(shè)中明晰了立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)和任免權(quán)“四權(quán)”，強(qiáng)調(diào)不僅要“支持”，更重要的是“保證”。地方各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)具有全局性、根本性、長遠(yuǎn)性的事項(xiàng)和事關(guān)群眾切身利益、迫切需要解決的事項(xiàng)作出決議決定，是行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的有效方式。但在工作實(shí)踐中，重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使，還存在著一些問題和薄弱環(huán)節(jié)，需要在以后的工作中予以改進(jìn)。

（一）認(rèn)識(shí)不夠到位，行使不夠主動(dòng)。在過去較長的一段時(shí)間里，黨政部門對(duì)人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的法定性和不可替代性缺乏全面深刻認(rèn)識(shí)，往往只把人大看成是監(jiān)督機(jī)關(guān)，而不是權(quán)力機(jī)關(guān)，不習(xí)慣將一些依法屬于人大討論決定的重大事項(xiàng)，依照法定程序提交人大討論決定，對(duì)行政區(qū)域內(nèi)的重大事項(xiàng)不經(jīng)人大審查批準(zhǔn)就直接實(shí)施。對(duì)人大權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì)和地位認(rèn)識(shí)不足，長期以來形成的“黨委決定、政府執(zhí)行、人大監(jiān)督”的模式，在人們的思想意識(shí)和行為習(xí)慣中根深蒂固，往往注重人大的立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)和人事任免權(quán)，而忽視了重大事項(xiàng)決定權(quán)。每遇大事多半采用黨委政府聯(lián)合決策，或黨委決定政府執(zhí)行的習(xí)慣做法，在一定程度上規(guī)避了人大的作為。就人大自身來說，也不免存在著擔(dān)心因行使重大事項(xiàng)決定權(quán)而處理不好與黨委、政府的關(guān)系，怕有“爭權(quán)”“越位”之嫌，而弱化了行使重大事項(xiàng)的決定權(quán)。

（二）范圍界定不夠明確，可操作性不強(qiáng)。憲法規(guī)定，縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面的重大事項(xiàng)，地方組織法對(duì)憲法規(guī)定的“各方面”作出了明確的闡述，即討論，決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、文化、衛(wèi)生、環(huán)境、資源保護(hù)、民政、民族等工作中的重大事項(xiàng)。但規(guī)定過于寬泛、原則，沒有具體規(guī)定重大事項(xiàng)的范圍、啟動(dòng)討論的程序、決定約束力的大小、行使部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任等，在實(shí)踐中不便于操作。從法理上，“重大事項(xiàng)”并不是一個(gè)明確的法律概念，其性質(zhì)和特征都比較模糊。在語義上，“重大”也不是一個(gè)確切的表述，而是相對(duì)的、動(dòng)態(tài)的的表述，重大事項(xiàng)因時(shí)間、地域的不同，具體的范圍、標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同，很難對(duì)其作出清晰的、公認(rèn)的界定。另外，從法律規(guī)定和實(shí)踐來看，人大討論決定重大事項(xiàng)職權(quán)與政府行政權(quán)二者之間存在模糊交叉之處。如地方組織法規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大及其常委會(huì)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)；地方組織法又規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族事務(wù)等行政工作。在同一領(lǐng)域，對(duì)同一事項(xiàng)，人大和政府都可以作出決定。盡管從法理上容易區(qū)分——人大的決定屬于國家權(quán)力機(jī)關(guān)的決策權(quán)，政府的決定是執(zhí)行性的，但在實(shí)際操作中，二者的范圍和邊界如何區(qū)分，也常常難以把握。

（三）工作機(jī)制不夠健全，運(yùn)作程序不夠規(guī)范。現(xiàn)行的法律在行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的規(guī)則程序上也沒有明確的規(guī)定，比如重大事項(xiàng)議題的提出程序、重大事項(xiàng)議題的確定程序、重大事項(xiàng)的調(diào)研論證程序、重大事項(xiàng)決定后的落實(shí)程序、重大事項(xiàng)決定后的績效評(píng)估程序等等，這些都沒有形成一整套完善的運(yùn)行程序和制度規(guī)范，沒有形成權(quán)力運(yùn)行的一個(gè)環(huán)形封閉的系統(tǒng)。在行使決定權(quán)的過程中，有一部分往往是由人大被動(dòng)作出決議決定，只是履行程序而已。比如，過去有過的批準(zhǔn)政府世行貸款的決定，還有基本上每年年末都對(duì)政府提交的財(cái)政預(yù)算調(diào)整作出批準(zhǔn)決定等，也就是到人大走一下程序而已。此外，從人大自身工作上看，作出的有些決議、決定操作性還不強(qiáng)，程序性、號(hào)召性的內(nèi)容多，實(shí)質(zhì)性、可操作性的內(nèi)容少，難以真正落到實(shí)處。對(duì)決定通過后執(zhí)行情況的跟蹤監(jiān)督還不夠，推動(dòng)決定落實(shí)的措施還不夠有力，很少綜合運(yùn)用剛性手段保障決議決定的貫徹執(zhí)行。特別是對(duì)決議決定不能落實(shí)缺乏必要的問效機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制，決議決定沒有充分發(fā)揮出指導(dǎo)實(shí)踐、推動(dòng)工作應(yīng)該具有的實(shí)效和作用。

三、對(duì)有效行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的一些思考

重大事項(xiàng)決定權(quán)，是人大重要而有份量的一項(xiàng)職權(quán)。當(dāng)前，各級(jí)地方人大正在深入貫徹實(shí)施中辦文件精神，省委辦公廳也印發(fā)了實(shí)施意見，在同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下，明確新思路、部署新舉措，把討論、決定重大事項(xiàng)決定權(quán)做深做實(shí)。同時(shí)，由于討論決定重大事項(xiàng)是一項(xiàng)政治性、政策性、實(shí)踐性很強(qiáng)的工作，涉及到?jīng)Q策體制和運(yùn)作機(jī)制，需要有一個(gè)在實(shí)際工作中逐步積累經(jīng)驗(yàn)、積累能力、提升水平的過程。

（一）要始終堅(jiān)持并緊緊依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)。做好討論決定重大事項(xiàng)工作，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，核心是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，最重要的是各級(jí)黨委為人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)提供堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)保障。黨委的重視和支持決定了重大事項(xiàng)決定權(quán)的推進(jìn)程度。人大討論決定重大事項(xiàng)，必須要依靠各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)與支持，一方面要建立健全工作機(jī)制，明確黨委、人大、政府的職責(zé)要求，構(gòu)建黨委集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、人大嚴(yán)格依法履職、政府切實(shí)執(zhí)行并向人大報(bào)告的工作機(jī)制，推動(dòng)討論決定重大事項(xiàng)工作制度化規(guī)范化；另一方面，必須緊貼黨委中心工作，善于行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，充分發(fā)揮人大的職能優(yōu)勢，及時(shí)把黨委決策部署轉(zhuǎn)變?yōu)閲乙庵?，通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)黨對(duì)國家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，確保黨委的各項(xiàng)決策部署落到實(shí)處。

（二）突出討論決定重大事項(xiàng)的重點(diǎn)。制訂人大討論決定重大事項(xiàng)年度計(jì)劃，是有效推進(jìn)討論決定重大事項(xiàng)工作的重要舉措，這也是中央文件的明確要求。通過制訂討論決定重大事項(xiàng)的年度計(jì)劃與清單，確保討論決定重大事項(xiàng)工作常態(tài)化、規(guī)范化開展。具體應(yīng)注意把握以下幾條原則：一是合法性原則。即根據(jù)有關(guān)法律的規(guī)定來確定重大事項(xiàng)的范圍。憲法、地方組織法和其他法律、法規(guī)有明確規(guī)定的，人大常委會(huì)應(yīng)納入討論、決定范疇。對(duì)于法律有規(guī)定但不具體，或者法律沒有規(guī)定的，必須按照法定的職責(zé)范圍來選擇和確定，不得與憲法和法律相抵觸。二是全局性原則。確定的重大事項(xiàng)必須圍繞中心工作，著眼于本行政區(qū)域內(nèi)根本的、全局的、長遠(yuǎn)的問題。三是人民性原則。凡與人民群眾切身利益息息相關(guān)，人民群眾反映強(qiáng)烈、普遍關(guān)注、迫切要求解決的問題，應(yīng)該重點(diǎn)加以關(guān)注。四是可行性原則。作出的決議、決定要符合本地實(shí)際，有利于解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的突出問題，提出的目標(biāo)和任務(wù)要切實(shí)可行，便于監(jiān)督落實(shí)。

要建立黨委、人大、政府協(xié)調(diào)機(jī)制。為正確處理好黨委決策、人大決定、政府執(zhí)行的關(guān)系，人大常委會(huì)應(yīng)建立健全重大事項(xiàng)向同級(jí)黨委請(qǐng)示報(bào)告制度，建立健全人大與“一府兩院”聯(lián)系溝通制度。如建立聯(lián)席會(huì)議制度，即由黨委辦公室牽頭召開人大常委會(huì)辦公室、政府辦公室參加的聯(lián)席會(huì)議商定明確難以細(xì)化的重大事項(xiàng)內(nèi)容和議題，從而建立起討論決定重大事項(xiàng)常態(tài)化機(jī)制。

（三）注重規(guī)范討論決定重大事項(xiàng)工作程序。討論決定重大事項(xiàng)，必須建立一套完整的規(guī)則程序和運(yùn)行機(jī)制，確保重大事項(xiàng)決定權(quán)的規(guī)范運(yùn)行。一是明確重大事項(xiàng)的提出程序。要明確提出重大事項(xiàng)議事的主體，即人大常委會(huì)主任會(huì)議、“一府兩院”、人大專門委員會(huì)、組成人員聯(lián)名六個(gè)主體。要建立提出重大事項(xiàng)議案時(shí)間的確定機(jī)制，實(shí)行重大事項(xiàng)年度清單制度和臨時(shí)提請(qǐng)相結(jié)合的辦法。二是明確重大事項(xiàng)調(diào)研論證程序。提出議案后，常委會(huì)相關(guān)工作機(jī)構(gòu)要組織相關(guān)人員對(duì)議案進(jìn)行調(diào)研論證。按照法律規(guī)定交由主任會(huì)議初審，最后提交常委會(huì)表決，確保議案科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)和科學(xué)化民主化。三是明確重大事項(xiàng)的會(huì)商確定程序。經(jīng)調(diào)研論證后，常委會(huì)應(yīng)與提出議案的主體進(jìn)行會(huì)商研究是否確定該議案。四是明確重大事項(xiàng)的請(qǐng)示報(bào)告程序。對(duì)討論決定重大事項(xiàng)的意見、擬討論的重大事項(xiàng)和討論中的重要分歧意見，人大常委會(huì)黨組應(yīng)當(dāng)及時(shí)向市委請(qǐng)示報(bào)告。五是明確重大事項(xiàng)的決策程序。一旦確定議題后，應(yīng)依法作出相應(yīng)的決議、決定。六是明確重大事項(xiàng)決定后的績效評(píng)估程序。對(duì)于人大作出的重大事項(xiàng)決議、決定，“一府兩院”必須貫徹執(zhí)行。人大常委會(huì)要建立重大事項(xiàng)決定的追蹤落實(shí)機(jī)制，建立對(duì)執(zhí)行重大事項(xiàng)決定情況的績效評(píng)估機(jī)制。

（四）務(wù)求討論決定重大事項(xiàng)工作的實(shí)效。決議、決定一經(jīng)形成，就具有法定約束力和強(qiáng)制性，必須不折不扣地督促推動(dòng)、執(zhí)行落實(shí)。為確保決議、決定的貫徹實(shí)施，應(yīng)重點(diǎn)做好以下工作：一要強(qiáng)化督促檢查。通過聽取匯報(bào)、視察檢查等形式，持續(xù)跟蹤決議、決定的貫徹執(zhí)行情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)決議、決定在落實(shí)過程中存在的問題，并提出解決問題的意見和要求。二要強(qiáng)化制約手段。對(duì)貫徹執(zhí)行人大決議、決定不夠到位的現(xiàn)象要敢于問責(zé)，必要時(shí)，運(yùn)用約見、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等法律規(guī)定的剛性手段予以督促推動(dòng)。三是強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)。討論決定重大事項(xiàng)后，要及時(shí)向社會(huì)公布，讓社會(huì)知曉相關(guān)決議、決定的背景、內(nèi)容、所要解決的主要問題等，營造良好的輿論氛圍和社會(huì)環(huán)境，促進(jìn)決議、決定的貫徹落實(shí)，彰顯地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)重大事項(xiàng)決定的法律效力。